Une césarienne après une longue gestation
Accusées par Kaïs Saïed de tous les maux, et notamment de l’effritement de l’État, les municipalités, en tant qu’échelon du pouvoir décentralisé, n’étaient pas au goût du nouveau dictateur. Celui-ci n’a pas hésité à mettre fin au mandat du président de la municipalité de Bizerte, qui s’était opposé à l’embellissement de la ville avant la visite présidentielle du 15 octobre 2022. Le maire avait déclaré que cette décision était liée à son refus de décorer les rues pour la visite. Il affirmait avoir voulu préserver les fonds municipaux et répondre aux appels des habitants.
En mars 2023, le décret-loi présidentiel n° 2023-9 a dissous tous les conseils municipaux et confié la direction et la gestion des affaires courantes des communes à leurs secrétaires généraux, sous la supervision des gouverneurs ( ministère de l’Intérieur) .
Sans nous attarder sur le caractère inconstitutionnel de ce texte, il a mis fin à l’idée même qui était au fondement des municipalités élues. Mais cette dissolution était présentée comme provisoire.
Un provisoire qui a tout de même duré. Après plusieurs années sans élections municipales, l’ISIE a justifié l’absence de scrutin par l’incompatibilité du Code des collectivités locales avec la Constitution. Comme si les cadres juridiques des autres institutions — la présidence en tête, ou même l’ISIE — étaient, eux, conformes à la Constitution.
Malgré le décor institutionnel formel planté par le régime de Kaïs Saïed, notamment l’Assemblée des représentants du peuple (ARP), qui est chargée de voter les lois, le président de la République a choisi de recourir à un décret-loi. Il faut toutefois préciser que l’article 75 de la Constitution de 2022 énumère les matières relevant des lois organiques sans mentionner explicitement l’organisation des collectivités locales. La Constitution prévoit néanmoins, à son article 133, que les collectivités locales sont dirigées par des conseils élus. Le décret-loi n° 4-2026 a été publié au Journal officiel après information de la commission de la législation générale de l’ARP, sans que celle-ci l’ait adopté.
Cette nouvelle intervention présidentielle, annoncée à quelques jours de la rentrée parlementaire, soulève donc des questions de légitimité et de conformité aux principes constitutionnels. Évoquer une nouvelle fois le déni de la hiérarchie des normes et des principes généraux du droit, que Kaïs Saïed a pris l’habitude de piétiner, semble aller de soi. Le président ne tolère même pas que l’ARP approuve ultérieurement ses décrets-lois, alors que cette approbation pourrait, en principe, être nécessaire à leur maintien en vigueur.
Un décret-loi qui laisse entrevoir le spectre d’une municipalité
Le décret-loi n° 4-2026 annonce la couleur dès son intitulé : il porte sur les « conseils municipaux », et non sur les municipalités, contrairement au livre II du Code des collectivités locales (CCL) qu’il abroge.
L’article premier du nouveau texte présidentiel ne cache pas la nouvelle conception de ces conseils ni leur nature. Le principe phare — la libre administration, énoncée dès l’article premier du CCL — a disparu du nouveau décret-loi. Celui-ci dispose que le conseil municipal est une collectivité locale dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie administrative et financière « selon ce que fixe la loi ». Il lui confie la gestion des affaires municipales « dans le cadre de l’unité de l’État » et prévoit que son action s’inscrive en harmonie avec les choix stratégiques de l’État.
Il s’agit donc d’une autonomie limitée par les textes et les orientations de l’État : autant dire que les conseils ne disposent pas d’une véritable marge de manœuvre pour leurs choix stratégiques et leur gestion, qui doivent rester conformes aux décisions prises à l’échelle nationale. Cela interroge sur la qualification de l’institution et sur sa nature, si l’on considère qu’elle constitue bien une collectivité locale autonome.
La lecture du décret-loi révèle ensuite une résurrection, mais celle de la loi n° 33-1975 du 14 mai 1975 portant promulgation du statut des communes, et non celle de la loi organique n° 29-2018 relative au Code des collectivités locales. C’est là que l’allégorie du fantôme prend tout son sens.
La revanche du gouverneur
L’histoire de l’activité municipale en Tunisie est aussi une histoire de lutte, voire de conflit de pouvoir, entre le gouverneur — représentant de l’autorité centrale — et le président du conseil municipal, ou maire, représentant du pouvoir décentralisé et local.
Le gouverneur avait la haute main sous l’empire de la loi n° 33-1975 du 14 mai 1975, et même auparavant. Il s’agissait alors d’un régime autoritaire, que ce soit à l’époque de Bourguiba ou de Ben Ali, malgré quelques aménagements de façade avant 2011. Il n’était bien sûr pas question de laisser aux citoyens un pouvoir, même symbolique : cela aurait été perçu comme une faiblesse, voire comme un danger, dans la mentalité de l’époque.
Pendant la transition démocratique, le Code des collectivités locales a été adopté en 2018. Il a profondément réformé la décentralisation en concrétisant la conception inscrite dans la Constitution de 2014. Sur le plan théorique et conceptuel, la révolution était palpable ; sa mise en œuvre, en revanche, a parfois été maladroite et chaotique, en raison des défauts du texte et du manque de moyens.
Dans le rapport de force entre le maire et le gouverneur, jamais le maire et le conseil municipal n’avaient bénéficié d’une indépendance aussi importante, en application du principe de libre administration. Le contrôle du gouverneur s’exerçait par la voie du recours judiciaire : c’était au juge administratif d’arbitrer les conflits et les oppositions.
Avec le nouveau texte, le gouverneur redevient une autorité de tutelle, et même davantage. L’article 22 prévoit qu’il est informé de l’ordre du jour et peut assister aux séances, ou s’y faire représenter. Il peut également demander l’inscription de points supplémentaires à l’ordre du jour, qui doivent alors y être inscrits. Le CCL, lui, ne prévoyait pas sa présence aux séances du conseil municipal.
Le gouverneur peut entendre le maire ou l’un de ses adjoints avant que le ministre de l’Intérieur ne décide de sa suspension ou de sa révocation. La suspension peut durer jusqu’à trois mois et aucune demande de sursis à exécution n’est prévue par ces dispositions [2].
Le rapport du gouverneur peut également servir de fondement à la dissolution de l’ensemble du conseil municipal par décret, ou à sa suspension provisoire par le ministre de l’Intérieur [3].
Les délibérations du conseil municipal deviennent exécutoires un mois après leur dépôt au gouvernorat [4]. Une liste d’actes — notamment le budget, les plans d’aménagement, les emprunts, les redevances et les conventions — exige l’approbation préalable du gouverneur [5].
L’opposition du gouverneur suspend l’exécution de la décision. Si le conseil refuse de la revoir, le gouverneur l’annule lui-même [6] : il n’a donc même pas besoin de saisir a posteriori le juge administratif. Le décret-loi lui confère aussi des pouvoirs d’intervention en cas de difficulté de mise en œuvre des décisions municipales [7].
Pour le budget du conseil municipal, le gouverneur doit donner son approbation après discussion ; dans certaines situations prévues par le décret-loi, il peut également intervenir dans son établissement [8].
Ces exemples suffisent à montrer que l’emprise du gouverneur sur le conseil municipal est telle qu’il serait anecdotique de parler d’une simple autorité de tutelle. C’est plutôt une autorité directe, que l’on peut qualifier de pouvoir présidentiel en droit administratif, qui s’installe.
Le référendum local parmi les victimes
Le référendum local, prévu aux articles 31 à 33 du CCL, était une procédure novatrice qui concrétisait le principe de participation citoyenne directe et active à la gestion et à la gouvernance locales. Le nouveau décret-loi ne reprend pas ce mécanisme participatif, pourtant compatible avec le nébuleux programme présidentiel de « construction par la base ».
L’entrée en vigueur
Le nouveau décret-loi entrera en vigueur après la proclamation des résultats définitifs des premières élections municipales organisées après sa publication. Jusque-là, les dispositions du décret-loi n° 2023-9 du 8 mars 2023, qui a dissous les conseils municipaux, restent applicables. Cette règle figure à l’article 136 du nouveau texte [9].
Cela ne signifie pas pour autant que ces élections sont imminentes. Au 11 novembre 2026, l’ISIE se disait prête à les organiser et avait proposé un scrutin au printemps 2027, mais elle attendait encore la publication du décret présidentiel convoquant les électeurs. Selon la loi électorale, cette convocation intervient par décret présidentiel. Il ne s’agit donc pas, à ce stade, d’un abandon par l’ISIE de son rôle d’organisation du scrutin, mais d’une attente du décret nécessaire à l’ouverture du processus électoral. Il reste que la date dépend de la décision présidentielle de convoquer les électeurs.
La chute libre se poursuit
Cette régression des mécanismes participatifs, tout comme la consécration de la suprématie du gouverneur, trahit l’esprit liberticide et monopolistique du texte. Il n’est, une nouvelle fois, pas question de laisser aux citoyens — au peuple ou aux « bases », pour reprendre les éléments de langage du président Saïed — une marge d’autogestion ou de décision à l’abri du contrôle préalable et postérieur de l’autorité centrale, accaparée et monopolisée par le président de la République.
C’est un nouveau drame pour l’État de droit en Tunisie et une nouvelle étape dans le détricotage des acquis de la révolution de 2011 par Kaïs Saïed et son régime, qui incarnent l’antirévolution.
[1] Instance supérieure indépendante pour les élections.
[2] Articles 51 et 52 du décret-loi n° 4-2026.
[3] Article 56 du décret-loi n° 4-2026.
[4] Article 29 du décret-loi n° 4-2026.
[5] Article 30 du décret-loi n° 4-2026.
[6] Articles 31 et 32 du décret-loi n° 4-2026.
[7] Article 46 du décret-loi n° 4-2026.
[8] Articles 75 et 76 du décret-loi n° 4-2026.
[9] Article 136 du décret-loi n° 4-2026.
